宪政视野下的农民工平等权
【内容提要】在宪政国家,对农民工权益的保护最终要上升为法律问题。从立法的层面来看,笔者认为,应当综合考虑各种因素,在明确农民工特殊性的同时,将其纳入劳动者的范畴并加以法律保护。农民工现象的特点决定了对其法律保护的双层次性:一方面,以“国家尊重和保障人权”为契机,修改宪法恢复公民迁徙自由的权利,为农民工获得主流劳动者地位铺平道路、扫除障碍;劳动基本法明确将农民工作为保护主体,赋予农民工作为一般城镇劳动者应享有的各种基本劳动权利。另一方面,制定劳动保障法规和规章和修改工会法,确保农民工作为劳动者所缺失的具体权利的逐步回归。最终达到对农民工和其他劳动者一体保护,逐步构建一套适应市场经济发展和法治社会要求的劳动法律制度与社会保障制度,进而提升所有劳动者的政治经济权利与文化权利的法律保护水平。
【关键词】 宪政 农民工 平等权 户籍制度
The peasant worker’s equality in constitutional government
Abstract: In constitutional government, the legal protection of peasant worker’s right is becoming a legal problem. In the view of legislation, peasant worker should be regarded as ordinary labor and be provided legal protection: In the one hand, with “State Respects and Undertakes Human Rights”, the Constitution should endow them with freedom of migration; the basic labor law should endow them with other rights as an ordinary labor. In the second hand, some rules of labor protection should be made out and the trade union law also should be amended, making sure that peasant worker as ordinary labor get their rights. In the end, establish step by step a set of labor protection system matching the development of legal society, boost the legal protection of labor right.
Key words: constitutional government; peasant worker; equality; census register system
目 录
绪论………………………………………………………………………1
1 平等权的定义及其发展 ……………………………………………1
1.1 作为宪法权利的平等权 ……………………………………2
1.2 机会平等才是真正的平等 …………………………………4
2 农民工平等权缺失的表现 …………………………………………6
2.1 政治参与权利的缺失………………………………………6
2.2 劳动保障权利的缺失………………………………………7
2.3 公平就业权利的缺失………………………………………7
2.4 社会保障权利的缺失………………………………………7
3 农民工平等权难以实现的法律制度分析 …………………………7
3.1 法理分析 …………………………………………………7
3.2 法律体系分析……………………………………………10
3.3 户籍制度分析………………………………………………14
4 农民工平等权实现途径的法律探讨………………………………16
4.1 完善平等权的宪法保护………………………………………16
4.2 建构我国劳动法体系的新思维………………………………17
4.3 对农民工社会保障制度的基本构想…………………………18
4.4 《工会法》的相应创新……………………………………… 19
4.5 改革现行户籍制度……………………………………………20
5 中国农民工现象的终结和宪政社会的全面进步 ……………………20
结论 ………………………………………………………………………21
致谢 ………………………………………………………………………23
参考文献……………………………………………………………………24
我们处于两个世界之间：处于一个即将结束的不平等世界和一个正在开始的平等世界之间。
---【法】皮埃尔·勒鲁[1]
绪论
本文主要从宪政的角度来阐述农民工的平等权，接着具体从法律制度保护层面上来探讨了如何真正实现对农民工平等权的保护。笔者通过对农民工平等权缺失的法理和制度分析，以及如何在宪法、劳动法、社会保障法、工会法以及户籍制度的改革和完善中实现农民工的平等权，进而想说明：在我国目前城市化和现代化的进程中，农民工虽然为我国的城市化和经济的发展做出了巨大的贡献，而且农民工在中国已经作为一个阶层存在，应当拥有自己的合法权益。但是在现实中，由于历史和法律制度等原因，农民工的各种合法权益难以得到有效实现和保护，其中最突出的一点就是农民工平等权的缺失。特别是在我国当前建设宪政国家的背景下，农民工作为一种现象和问题，必须得到相应的重视和解决。这对于我们正在建设的社会主义和谐社会，既是一个考验，也是一个机遇。
同时，与国外特别是欧美各国的城市化和工业化的历史相比，由于社会制度和历史国情等原因，我国的农民工问题有很多自己的特点。所以在解决农民工问题的过程中，我们一方面要借鉴外国的城市化和工业化的宝贵经验，另一方面还要综合我国的历史、国情和当前所处的国际环境，循序渐进地解决我国农民工问题，真正使农民工融入城市，特别是享有市民待遇。
最后，由于农民工问题本身就是一个非常宽泛和丰富的课题，它涉及到法学、社会学、政治学、经济学等诸多学科。在这里由于篇幅和笔者学力的限制，很难完全把握，所以本文主要从法律制度的完善和执行角度来探讨农民工问题的解决，以求获得更多的启发和现实意义。
1 平等权的定义及其发展
什么是平等呢？关于这个问题，自古以来众说纷坛。
自由主义大师柏林说, 对自由的解释有200多种,在对自由本质的理解方面,人们之间发生的是一场无休止的概念之战。萨托利则指出:“平等问题的复杂性——我把它称为迷宫——其程度要比自由的复杂性更大。”尽管如此, 对平等仍然有一般的理解:“在政治思想中,平等……指分配上的平等, 即人与人之间应该在财产分配、社会机会和政治权力的分配上较为平等。”[3] 就是说,平等实质上是指权利平等。
人都有最起码的平等追求是肯定的。任何人事实上都不反对平等：他们最多反对别人与自己平等地享有特权与地位，但他们不会反对提高自己以同别人享有同等的权利。毕竟，受到歧视对任何人来说，都不是一件令人愉悦的事情。但是，人类从来就没有实现过完全平等，但也从没有停止过对平等的价值追求。其实简单地说，平等就是人人都一样，没有例外，没有特殊。
1.1 作为宪法权利的平等权
人人生而平等，是不言而喻的真理。农民工是人，宪法规定法律面前人人平等，我们没有任何理由把它解读为：“法律面前人人平等，但农民工除外。”人权是社会进步到一定程度每个人自然应该享有的,它只需要共同约定彼此自由的边界而不需要任何权利机关的授予；而国家权力是公民授予的，是公民通过纳税雇佣来为自己服务的。因此，人权是目的，国家权力是手段。国家权力的边界仅限于通过法律授予的范围之内，超出这个边界即是违法，而公民权利的边界在于法律禁止性规定的范围之外，公民的行为除了法律禁止的都是合法的。国家应当通过宪法和法律真正确立公民的平等权，并且应当富有实效地尊重和保护。
所以在这里，笔者先从宪法的角度来阐释平等权，先给出一个最初的概念。从宪法角度来说，宪法平等权可以界定为：它是由成文宪法、宪法性法律、人权公约、宪法解释、宪法判例、宪法惯例等确认和默认的，要求国家机关或强势者遵循“同样情况相同对待和不同情况差别对待”的原则，没有合适的理由不得实施歧视和不合理的差别待遇，对做出差别待遇的行为必须承担举证责任的、保护公民权利的宪法规范。[4] 其基础内容是公民在宪法法律上地位相同，平等地享有宪法和法律规定的权利、履行义务，平等地受罚和获得司法救济，做到公民不因民族、种族、肤色、性别、语言、职业、政治或其他观点、宗教信仰、财产、居住地点、户籍、家庭和其他身份等差异而遭到歧视或不合理的差别待遇。
平等作为现代民主社会的重要原则和共产主义的基础，是人类长期追求的社会目标。而平等思想的发展，不论是在西方还是在中国，都经历了一个曲折的过程。
在西方国家，平等思想影响极为广泛深刻，“没有什么价值观比平等观念更完整地深入地浸润在西方文化中。甚至在美国社会承认奴隶制度并允许妇女没有权利的情况下，也做出明确的声明‘所有的人生来平等’。”[5] 在西方学术界，作为权利的平等是沿着两条不同的线索展开的。
（1）由柏拉图、亚里士多德开始的“形而上”自然法意义上的平等。这种观点将平等和不平等作为不证自明的元权利，它是人的终极价值。根据查里阿伯耐斯的看法，平等是古希腊民主的中心原则。洛克指出，“人们既然都是平等和独立的，任何人都不得侵害他人的生命、健康、自由、或财产。”[6] 他将平等作为其他权利存在的源泉和根据。霍布斯和洛克都相信，在自然状态下，人是平等的；在自然状态中所有的人同样自由，因此所有的人被赋予同样的自然权利。
（2）自古罗马法学家开始的“形而下”法学传统，从法律实证层面对平等权做出说明，它指的是法律承认的平等。从法律角度看待平等和平等权也是西方思想史上的重要特点。古代雅典的梭伦和伯里克利都是代表人物。公元前594年，梭伦担任执政官后积极推行民主改革，制定了“具有民主性质的法律”。[7] 梭伦的平等准则是：既定的法律对所有人都一视同仁，所有的公民都可以参与法庭和公民大会。伯里克利把法律平等视为民主政治的三大原则之一。重视平等在法律中的地位和重视法律对平等的保护一直是西方人的法治主题，可以说，西方法治和宪政史也是平等权展开的历史，也是追求和实现平等权的历史。
可见，形而上的平等和形而下的平等分别从思想理念和制度层面反映了平等的属性，它们一直贯穿在西方社会发展的始终。形而上的平等是自然法的核心价值，它为人的最终价值和人权提供了超自然的元权利；形而下平等的法律权利，则为法律的正当性提供基础，也为其他权利提供元权利，还是将平等的思想加以法律制度化的步骤。
作为思想理念的平等在西方有四个发展阶段。第一，普遍的不平等。两、三百年前大多数学者认为普遍的不平等是社会不可避免的，更是符合绝大多数人的愿望。第二，普遍的平等可以达到。1776年美国独立宣言及1789年法国人权宣言宣扬“人类生而平等”的理念，认为普遍不平等不可避免的说法只是便于少数富有者及掌权者维护其既得利益，事实上，多数人期望普遍的平等也可以达到。第三，普遍平等概念的修正。由于普遍平等造成新的不平等的事实，激烈的理论争辩发展出“近乎平等”、“基本权利平等”、“限制的绝对平等”、“相对平等”、“机会平等”、“正当不平等”、“法律平等”、“形式平等”、“实质平等”等相关概念。第四，公平观念成为普世价值。由于各国对于“人权保障”的日益正视，使社会正义理论所导引出的公平观念已普遍被接受，平等的内涵应包括“基本自由的平等”、“进步机会的平等”及“为达公平采取有利于弱势者之积极差别待遇”等三个概念。[8] 这里的第二阶段主要指近代宪政阶段的形式平等；第三、四阶段是主要指进入现代宪政阶段的注重实质意义平等的阶段，这两个阶段并非否定形式平等，而是对其进行扬弃，保留了合理要素，补充了其不足的内容。
新中国的成立和社会主义制度的确立,是中国人权发展的历史性转折,中国人民从此有了实现真正的平等权和其他各项人权的基本保障。新中国50余年的发展历史,既是中国现代社会物质文明和精神文明不断进步的历史,也是中国人民为实现包括平等权在内的充分人权奋斗的历史。50余年来,中国的平等权获得了巨大发展,其发展历程以1978年中共十一届三中全会为界,大体可分为两个阶段。
从新中国成立到1978年底十一届三中全会召开之前,这段时期是奠定平等权实现和发展的初步基础并出现反复和曲折的时期。新中国成立初期,在恢复和发展国民经济的同时,通过各项社会改革、废除旧法制等来清除各种旧社会的遗毒,并着手建立政治、经济、社会等方面的基本制度和颁布法律,以保障人民平等权利的行使。农村土地改革和社会主义改造运动的进行,社会主义公有制的建立,使劳动人民当家作主的平等权利得以实现并有了基本保障。禁娼运动和妇女参加社会生产等解放妇女的重大举措,以及婚姻法的颁布实施和新婚姻制度的实行;消除民族隔阂、进行民族识别,以及少数民族地区的民主改革和民族区域自治制度的实行,等等,使男女平等和民族平等在中国历史上第一次真正变为现实。更具历史意义的是,建国初期根据《共同纲领》关于公民权利的基本精神所颁布的《婚姻法》、《民族区域自治实施纲要》、《选举法》等有关社会生活基本方面的法律法规,以及第一部宪法,都明确载入了男女平等、民族平等和公民在法律上一律平等这些平等权的基本原则。所有这些,不仅使中国人民第一次真正享有了受保障的平等权利,表现了新中国积极实现和保障平等权利的新气象,而且为广大公民平等权的实现和发展奠定了制度和法律基础。但随之不久,这些基础就受到了一定动摇。在复杂的国内外环境中,随着对敌我划分和阶级斗争形势的强调以及“左”的思想倾向的日益滋长,平等权原则受到了批判,公民的基本权利逐步被扭曲变形。20世纪70年代的两部宪法不仅对公民基本权利的范围有不同程度的缩小,而且取消了平等权的规定。在社会生活中,平等权的实现更是走向极端。一方面是经济领域的“平均主义”,另一方面是社会其他领域的身份特权和一些人被排除在平等权主体范围之外的无奈。
1978年12月中共十一届三中全会的召开和由此开始的改革开放,使中国平等权的保障进入了一个逐步走向法制化轨道和健康发展的时期。拨乱反正和平反冤假错案,不仅使不少人恢复了政治名誉,而且使其获得了作为公民应有的平等权利。三中全会公报更是明确恢复了“法律面前人人平等”的原则。在三中全会精神的指导下和当时反特权潮流的推动下,1982年修订通过的宪法进一步重新确认了平等权原则,平等权的发展从观念转变、内容范围、物质和法制保障都进入一个新的阶段。平均主义的平等观念让位于承认合理差别的平等竞争,人格尊严等精神领域的平等日益受到社会的重视,平等权的法律保障更为具体完善,经济发展和民主法制建设成为平等权实现和保障中不可分割的两个方面,社会弱势群体的平等权利受到法律和社会的特别保护。1999年修宪，将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，2004年修宪，将“国家尊重和保护人权”写入宪法。凡此种种,使中国平等权的发展焕发出新的生机。
但我们也要看到，我国平等思想和理论有重大不足，其最大的缺陷是将平等孤立起来，结果形成诸多认识上的误区：如片面强调平等，将平等过于绝对化，使平等陷入平均主义的绝境；由于未将自由对抗权力的消极功能导入平等精神中，片面强调平等的积极功能，结果是：平等思想理论没有发展成为制约权力保护权利的思想，更没有形成控制权力保护权利的制度和体制；平等权不仅未成为约束权力的制度体制，反而成为权力无限膨胀、干预侵害权利的理论借口，由国家权力造成的违反宪法的不平等现象十分严重。[9] 中国的平等权主体多根据身份和政治、经济地位等分成事实上的多个层级，平等权的普遍性程度低，实际上承认多个圈内的平等，如农民内部的平等，工人内部的平等，而我国城乡二元结构的户籍管理制度则是其集中体现，“三农问题”、“农民工问题”的根源也在于此。特别是近年来农民工在城市中的种种不公平的待遇，愈加需要我们从理论和现实两个角度综合思考。
1.2 机会平等才是真正的平等
其实在实践中，要真正理解什么是平等,须从不同意义、不同层次来认识“人人都一样”。从人的发展角度看,可以对平等从起点、发展机会与结果三个层次来分析。真正的平等不在于起点平等,也不在于结果平等,而在于机会平等。
就每个人来说,最初的起点应该是在出生的那一刻。但是很明显，由于出生的环境和资源的差异，从一开始的出生算起，人类就是不平等的。即使各方面自然条件大体相当的人,也存在着个体差异。17世纪的德国哲学家和科学家莱布尼茨曾经当过德皇的“宫廷顾问”,他在谈到“相异律”时提出“在自然中绝没有两片完全没有区别的树叶”的观点。据说当时宫女们纷纷走入御花园四处寻找两片完全没有区别的树叶,企图以此来推翻莱布尼茨的“相异律”, 结果都失败了。同时,任何试图把不同的人从起点上完全整齐划一的努力都不会成功,事实上也无法做到。古代斯巴达曾经通过制度的形式寻求起点平等,每个男孩一生下来就被置于同样艰苦的环境接受生活的磨练, 实行自然的优胜劣汰, 无人专门照顾体弱者。这种做法虽然未免有些残酷, 但对于当时斯巴达的崛起的确发挥了相当重要的作用。在那个崇尚武力的时代, 孩子从一出生就要接受严峻的考验, 体质弱的孩子无法生存,甚至被人为处死; 留下的是身强体壮的男孩, 他们长大后就被充实到军队当中。这样,一方面增强了国家的战斗力,另一方面国家节省了弱体质孩子成长要付出的成本。这是一个极为特殊的例子。即便如此,斯巴达也仍然没能消除孩子之间的发展差异。
虽然起点和过程很重要, 但人们普遍比较重视结果。人们常说“成功需要一个过程,要忍受过程中的各种艰难困苦”,这话很有道理，但是，其前提是必须拥有对成功的希望。在经过长时期艰苦卓绝的努力仍然看不到任何希望的情况下，人们会变得绝望，再也难以体会过程的乐趣，反而会对过程感到厌倦。其实，如果把过程看作是无限变化发展着的链条的话，其中有无数个起点与终点,起点、过程与结果向来是无法截然分开的。“阶段性成果”的说法便是一个伟大的创造，因为它既能够给一段过程的结果给一个评价，又能够给继续努力的过程提供新的动力与希望。正因为结果如此重要，人们才往往更加重视结果平等，有时候对于起点与过程的平等倒不是非常在乎。
怎样才是结果平等呢？为了规避人生而有之的贫富贵贱差别，许多在社会上处于不利地位的人都产生过同样的想法：通过强制性措施，对社会财富进行一次均等的再分配。分配以后，每个人获得完全相同的起点，这时就可以展开自由竞争，在竞争中各自谋求自身的发展。但是，结果平等绝不应该是在指定的某个时间点把社会上所有的财富、荣誉、地位、权力等在社会成员间进行均等分配，对结果进行均等分配并不是真正的平等。社会的分工以及每个人在天资、受教育水平、能力等方面的差异，必然造成人们资源占有与使用的差别，决定人们在社会中占有各不相同的位置。每个人都是独立的特殊的存在，不可能万人一面,人的差异性和多样性正是世界的本来面目,恰如孟子所说，“物之不齐，物之情也……比而同之，是乱天下也”。[10] 若要两个人的意志完全平等，则只有“在这两个意志什么愿望也没有的时候才存在，一旦它们不再是抽象的意志而转为现实的个人意志，转为两个现实的人的意志的时候,平等就完结了”。[11] 又由于每个人对社会的贡献各不相同，如果不论贡献大小,在分配中都占有同样的份额，则明显不利于贡献大者。均等分配看起来实现了对贡献小者的平等，对贡献大者却是不平等的。真正的结果平等应该是以贡献大小为标准的比例平等。多贡献多得，少贡献少得，才是对每个人的平等。
所以，按贡献分配是分配劳动成果的最平等方式。只有按贡献分配才能充分调动每个人的积极性、创造性，才能充分发挥每个人的潜能，使社会得到快速、健康的发展；而绝对平等的分配只会奖懒罚勤，抑制人们的主动性、竞争性,阻碍社会的发展，最终使人民的根本利益收到损害。二战后，英国出现的平等运动，不但没有克服不公正，反而造成犯罪增加、人才外流、劳动力水平低下等结果；我国解放后曾经实行的“大锅饭”，也造成了国民积极性降低、生产发展缓慢等后果。理论探索与社会实践都证明，结果平等不可取。
从发展链条看，每一个终点也是新的起点。所谓“均贫富”的理想、“杀富济贫”的侠义，既是在谋求结果的平等, 也是在谋求起点的平等, 而其实质则是在追寻发展机会的平等。唯有机会平等才是真正的平等。
机会平等是每个人自由发展的基本权利。机会平等是所有的人不分高低贵贱、穷富美丑，只要付出了足够的努力，满足了相应的条件， 达到了规定的标准，都有同样的机会来赢取同一个社会职位，也就是罗尔斯所说的“使所有职位对所有人开放”的原则。机会平等之所以是真正的平等, 是因为它对所有人都是正义的。罗尔斯的正义论一开始针对的就是人们出生伊始在社会地位和先天禀赋上的不平等，正义的第一原则是在享有平等自由的前提下承认这种不平等，第二原则是对这种不平等进行限制，并使地位和机会向所有人开放。[12] 西方有句谚语:正义是相同情况相同处理，不同情况不同对待。[13] 也就是说，不平等需要正当的理由，即正义承认某些正当的不平等，有些不平等是符合正义标准的。博登海默曾说：“为正义而斗争，在许多情形下都是为了消除一种法律上的或为习惯所赞同的不平等安排而展开的，因为这种不平等安排既没有事实上的基础也缺乏理性。” [14] 机会不平等就既没有事实上的基础也缺乏理性。由于每个人都是缔结、创建社会的成员，机会平等是一个人作为人所应享有的不可剥夺的最基本的人权。在一些情况下，有些人之所以不能享有平等的机会，是因为他们对他人和社会的损害已超过了他们参与缔结、创建社会的贡献。马克思说:“为什么市民社会的成员称作‘人’，只是称作‘人’，为什么他的权利称作人权呢？因为这种人，市民社会的成员，就是政治国家的基础、前提。国家通过人权承认的正是这样的人。”[15]
美国学者弗里德曼认为平等不应被误解为结果均等， 只有把机会均等放在首位的国家，才能得到更大的平等，才能阻止特权地位制度化，才能使国家得到更快发展。所以，一个致力于平等的社会应该把重点放在机会平等上，机会不平等是社会不平等的最深刻根源。但是，现实中确实存在着机会不平等，而且大多机会不平等现象是自然条件不平等的延伸。而农民工问题则正是反映了这种机会上的不平等。由于城乡二元结构的户籍管理制度及其各种配套辅助制度，使农民工基本完全被排除在各种努力得到资源的可能性。虽然近年来已经有所改观，但是农民工不平等的现象依然十分严重。
当然，机会作为一种资源总是有限的，在机会面前也不可能实现绝对的均等。机遇只垂青有准备的头脑，往往只实际地提供给那些具备条件的人, 但社会应该创造尽可能公平的机制, 将自然条件造成的起点不平等的影响减少到最低限度,尽可能为每个人提供平等的发展机会。因此,当今社会的一个重要任务是努力创造机会平等的社会环境, 使每个人都相信:通过自己的努力，可以换来人生的成功。只有这样, 才能给处于不利地位的人以信心和动力，使他们在为自己赢得成功的同时也为社会做出贡献。
2 农民工平等权缺失的表现
从“农民工”这三个字本身，它就存在着歧视。“农民工”是身份与职业，即“农民”与“工人”的结合。对于进城务工人员来说，他们很多人虽然已经成为工人，但是却享有不了工人所应当享有的各种权利。同样，对于他们来说，由于农村本身问题的存在，他们中的很多人也已经不是真正意义上的农民。对于他们这种身份与职业的尴尬结合，使得农民工在城市中也处于一种尴尬的权利缺失状态，特别是平等权的缺失。
2.1 政治参与权利的缺失
公民政治参与是现代宪政民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为权利。但是，农民工政治参与权利呈现出一定的边缘性。在国家宏观领域，最突出的表现是农民工的选举权、被选举权得不到切实保障。目前，仅有深圳、浙江的部分城市，开展了小范围的农民工参与当地人大代表选举的尝试；在用人单位微观领域，新生代农民工是农村中精英分子，相当大一部分属于团员和党员，但是他们参加党团组织生活的权利受到歧视和剥夺。陆学艺等人通过调查发现，目前大多数工厂、企业的党团组织是分设的，领导干部和城市户籍的正式党员同属一个支部，农民工党员另属一个支部，有些单位根本没有农民工党支部，农民工党团员被排斥在党团组织生活之外，治参与权利存在严重的不平等。
2.2 劳动保障权利的缺失
在劳动合同方面，《劳动法》规定：“建立劳动关系应当订立劳动合同。”然而，实际情况是约90% 以上的农民工没有与用人单位签订劳动合同，劳动权利处于不确定状态；在劳动时间方面，《劳动法》对劳动时间、节假日休息时间、加班时间作了相应规定。然而，在“已然”层面，农民工一般不享有这些权利，节假日是奢侈，加班加点是常事；在劳动保护方面，最突出的问题是农民工无法真正享受工伤保险的权利。虽然2005 年劳动和社会保障部颁布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，明确了农民工同样享受工伤保险条例的权利，但是由于缺乏足够的时间成本和经济成本，农民工无法承受工伤鉴定、仲裁裁决、司法诉讼等一系列“马拉松”式的维权程序；在劳动报酬方面，一是同工不同酬问题依然突出，同样从事非农劳动，城镇户口者平均工资是农民工的两倍。二是拖欠、克扣工资现象屡禁不止。虽然国家政策抑或社会媒体对农民工的薪资问题都给予了较多的关注，但是农民工为讨还工钱发生的流血事件仍不绝于耳，讨薪之路依然漫长。
2.3 公平就业权利的缺失
《劳动法》第3条规定，劳动者有平等就业的权利。但是，农民工的纸上权利转化为现实权利时受到一定阻碍，对农民工就业过程中的职业歧视和雇佣歧视成为社会的一种“常态”，城市农民工就业状况并未得到根本性改变。一方面，在职业选择上，农民工仍然遭受严重的职业隔离，许多城市通过制定政策对农民工进行总量控制、职业与工种限制、先城市后农村控制等。另一方面，由于身份等非经济因素的影响，农民工不能被平等的雇佣，从而造成雇佣歧视。目前，大多数农民工从事的还是城市中的边缘职业，收入低、环境差、待遇劣的“次属劳动力市场”是农民工的主要雇佣领域。[16]
2.4 社会保障权利的缺失
从历史上看，我国实行的是两条相互独立、相互联系的社会保障路线，城镇企事业单位职工享受着相对完善的社会保障制度安排；而占人口80% 的农民群体被排斥在正规社会保障体系之外，主要还是依靠土地和家庭相结合的传统保障模式。随着社会发展，尤其是自2003 年出现了“民工荒”以来，农民工的社会保障权利才作为一个专门的社会问题浮出水面，各大城市在解决农民工社会保障问题方面出台了许多政策，取得一定成效，但是问题依然比较突出：社会保障内容少，水平低，覆盖面不广；农民工参保意愿低，用人单位参保热情不高，退保现象严重。而且，由于我国地区差异的存在，农民工的社会保障都是地方政府立法与执行，其效力明显不够，这就需要国家从整体上予以把握。
3 农民工平等权难以实现的法律制度分析
3.1 法理分析
公民权利的保障首先以法律的确认为前提,但公民权利的实现则有赖于现实的社会、经济条件。从世界各国发展进程来看,受社会、经济件的制约,每一个国家公民权利的实现都存在一定的差序格局。从法理上讲,这正是当前我国农民工权利缺损的根本原因。
权利是为道德、法律或习俗所认定为正当的利益、主张、资格、力量或自由。[17] 按权利的内容，在宪法层面，可将公民的基本权利大体分为平等权、政治权利、精神/文化活动的自由、人身的自由与人格的尊严、社会经济权利和获得权利救济的权利。[18] 按权利的存在形态,可将权利分为应然权利、法定权利和实有权利。所谓应然权利即道德权利，是主体认为或被承认应当享有的权利，或者说是人之作为人所应享有的权利，它是权利的初始形态。法定权利是指由国家立法机关通过一定的法律程序明确规定或通过立法纲领、法律原则加以宣布并以法律规范、观念形态存在的权利。实有权利是指权利主体能够实际享有的应然权利和法定权利。应然权利和法定权利是一个主体享有权利的前提和基础，而应然权利和法定权利只有转化为现实权利，成为生活中的事实，才对主体有实际意义。主体能否实际享有权利,不仅需要国家法律的确认,更需要主体自身努力和国家在制度以及社会资源上提供保障。如果没有国家制度和资源上的保障，那么主体的应然权利和法定权利只能是空中楼阁。
根据我国宪法的规定，凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。农民工作为中华人民共和国公民，应该与我国的其他公民一样，平等地享受包括宪法在内的法律认可的各种权利。也就是说，作为一个阶层的农民工，应当和其他权利主体一样，能够享有宪法所确认的参与管理国家和社会的政治权利、人身的自由与人格尊严不受侵犯、保有自己财产的权利、参加劳动并获得报酬权、受教育权、获得社会保障权等等。但“宪法权利的实效性,并非取决于权利的宪法规定本身，而是取决于对其实际的保障”。[19] 宪法作为一个权利宣言，其有效实施有赖于相关制度作保障。由于宪法规范相当简约、抽象,公民实际能否享有宪法规定的基本权利,往往取决于相关部门法律甚至是一些地方性法规的具体规定。在应然层面和法定层面，农民工作为国家公民应平等享有宪法所确认的参加管理国家、社会的政治权利和劳动、受教育、获得社会保障等社会经济文化权利。但在我国二元社会条件下，其中有的权利被法律、法规、规章和其他的一些规范性文件所限制或“合法”的剥夺。特别是农民工，在融入城市中所遇到的各种法律和制度障碍，在现实中表现地尤为突出。
所谓权利实现的差序格局，是指权利实现的这样一种状态，包含两层意思:第一，现实中的权利主体是逐步扩大的，即一部分人先享有法定权利，然后推而广之及于其他人;第二，现实中不同种类(政治、经济、文化、社会等)权利的法律化及其实现是循序渐进而非一蹴而就的。传统的身份社会是一种“义务”的差序格局，现代社会是一种“权利”的差序格局。世界各国的权利实现都存在不平等的现象，这种不平等具有一定的共性，体现于权利实现中的个体差异、地区差异和群体差异之中。[20] 当前我国农民工权利缺失也不例外，也是在权利实现中差序格局的表现。
首先，权利的实现受社会历史条件的制约。改革前，我国社会结构主要是“两个阶级一个阶层”，社会制度则是“政经一体”。整个社会呈现出高度同质化的特质，社会缺少分层，整个社会利益高度一体化。社会分为城市和乡村两大区域，并用户籍制度将其严格隔离。与之相应，社会主体分为工人、知识分子和农民，不同的区域和主体适用不同的政策。城市和乡村之间不同的主体在权利享有和义务承担上有很大的不同，而城市和乡村内部同一主体在权利享有和义务承担上则又高度的平均。一项正义的法律制度要“在个人权利和社会福利之间创设一种适当的平衡”，[21] 在当时条件下，法律制度的价值取向主要是要实现整个社会的福利，即加速实现现代化(当时的核心为工业化)这一伟大事业，而法的自由、平等等价值则变为次要。由于城市是现代化———工业化建设的中心，比较而言，城市居民的利益得到法律的认可和特殊关照。正是在这样的社会背景下，作为一个群体的农民，其权利被淹没在整个社会共同福利的追求之中，而未获与城市居民平等的地位。
随着改革开放进程的推进，原有的以政治身份和户籍身份为标志的社会结构日益被以职业为基础的社会分化机制所取代。分化的社会意味着不同社会群体的利益往往是不一致的，甚至有时会存在不同程度的利益矛盾和利益冲突。法律则必须对各种利益进行确认、界定和分配，即通过权利义务机制来确认利益名目、界定利益范围、分配利益数量和质量。由于二元社会结构的延续性，在社会不断分化情况下，国家并没有创设新的法律来确认并保障农民这一群体的利益，主体间权利义务的分配仍基于城市居民和农民这样一种户籍身份，不同户籍身份的主体享有不同的权利,承担不同的义务。法律所确认不同户籍身份的主体的权利是不平等的,无论是政治权利还是社会经济文化权利。城市居民可享有政府赋予给他们的许多农村居民所没有的利益，如医疗卫生、文化教育、社会保障等等，而所有这一切对农民而言是一个非常遥远的梦想。农民进入城市成为农民工，由于其缺乏城市居民身份,其法定权利缺失则成为必然。
其次，公民权利的实现与否及实现程度取决于一个国家经济的发展。马克思曾说过，“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。[22] 新中国是在一穷二白基础上建立的，建国后为迅速推动中国的现代化，政府选择了以城市为发展重点的现代化战略。为加速中国的现代化进程,国家采用超经济手段以及通过工农业产品“剪刀差”来剥夺农民，为工业化提供稳定的资金保障。
无疑，权利平等是人类社会的光�